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能源去产能动真格火电厂倒闭潮即将到来?

文章作者:能源节能 上传时间:2020-01-02

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“火力发电厂可能在三五年以内,就要像现在的钢铁企业、煤炭企业一样困难,可能要大批破产。特别是小电厂,环保不达标的电厂,不是强制关闭,是自己运行不下去,自己要关闭,我们也面临这样的倒闭潮,我们也面临着僵尸企业处理的难题。越小的电厂,用得人越多,我们马上就面临着职工安置的问题

据腾讯财经“棱镜”栏目报道,2016年8月27日,在湖南长沙举行的“2016中国500强企业高峰论坛”期间,中国国电集团公司总经济师张树民语出惊人。

国电成立于2002年12月,是中国五大发电集团之一。张树民介绍,成立之初的国电,发电装机容量不到3000万千瓦,主要是火力发电;目前国电总的发电装机容量已达到约千瓦,其中风电装机容量为世界第一,接近2400万千瓦,而整个中国当前风电装机量也在千瓦左右。

张树民说,国电成立伊始,就把发展新能源作为主要的目标。现在,火电发展方面,除了装机容量在60万千瓦以上的,以及煤耗在280克以下(每燃烧280克煤,产生1千瓦电力)的机组,其他的火力发电项目基本不做了;国电的主攻方向,就是风电。

这位总经济师称,由于中国主要使用煤来进行火力发电——全国约15亿千瓦的总装机量中,火力发电占到9亿多——每年要燃烧20多亿吨煤,由此产生了大量废渣、废气以及一系列污染和问题。近年来,在欧洲一些国家,如,新能源已经完全替代了传统能源,传统能源“必然要没落。”

张树民介绍,国电集团内部讨论认为,中国的火力发电厂可能在未来三、五年以内,会像现在的钢铁企业、煤炭企业一样困难,可能要大批破产。特别是小电厂,环保不达标的电厂,不是强制关闭,而是是自己运行不下去,自己要关闭,自己要倒闭。

国电集团同样也会面临这样的倒闭潮,面临着僵尸企业处理的难题。而且,越小的电厂,员工越多——因为大电厂自动化程度比较高。紧接着,就要面临职工安置的问题,所以国电集团必须大力发展新能源,尽量把人员分流到新能源当中。

对于核电发展的问题,张树民说,中国现在目前大力发展核电,实际上界范围内,核电已经走了下坡。中国此举,只是为了振兴自己的核电制造业,为了走出去,才加大核电的投资力度——国内不做示范,走不出去的。

张树民认为,大力发展核电的政策不会维持很久。“因为大家都认识到,核电成本很高,后续的处理成本更高,可以说人类无法承受的一种成本。核电核废料烧了以后,现在没法处理,目前全世界没有一个国家能处理好这个东西,包括美国最发达的国家,包括法国都没办法处理。”

张数民发言的背景,是中国经济增速下滑,能源需求下降,同时标准提升,导致煤炭及煤电去库存压力巨大。如果真如他所言,火电厂出现倒闭潮,那意味着去产能的顺利进行,但事情真会如此发展吗?从下文中或许能找到答案。

在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后,产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“”。与以往相比,去产能更加刻不容缓。

2016年2月5日,国务院“罕见”地于同日发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个文件。

众所周知,产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题。国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见,而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后,产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“”。而且与以往时期相比,处理产能过剩问题已经更加刻不容缓。

长期以来,我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示,上世纪90年代以来,我国投资出现过三次明显的加速增长期,分别出现在1993年、2003年和2009年。持续的高强度投资必然造成产能增长超过需求消化能力,产能过剩也就在所难免。除了传统产业,部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业,短时期内投资过度,致使产能严重过剩。

为解决产能过剩问题,我国采取了诸如产业政策、环保政策、财政货币政策等多方面的应对措施。2005年11月,国务院常务会议把钢铁产能过剩作为调控的“靶心”。2006年,国务院出台了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理,严格控制新上项目,重点调控行业的投资增速。2007年以后,几乎每年的中央经济工作会议都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月,国家发改委等十部门联合宣布,对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业,国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。

“十二五”以来,产能过剩更是成为国家宏观部门调控的重要内容之一。2012年,我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务。2013年10月,国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(以下称《指导意见》)指出,化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点,并提出了通过5年努力,化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展的目标。

然而,从搜集到的数据看,自2013年10月发布《指导意见》后两年多以来,产能过剩并未得到根本性的有效治理,有些行业的产能过剩甚至还有所加剧,产能过剩状况依然十分严峻。中国欧盟商会伍德克表示:“中国在过去十年并没有按照计划解决产能过剩问题,这使得情况更为恶化。”究其原因,治理产能过剩虽然是着眼于供给侧的,但产能过剩状况却与供给及需求两者均密切相关。

从供给端看,国内的现实情况是,每年都在压缩过剩产能,以钢铁行业为例,根据工信部公布的数据,2010年至2014年,我国累计完成淘汰落后炼铁产能12135万吨、炼钢产能9287万吨。2016年工作报告公布的数据是:近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。与此同时,虽然投资增幅已经下降,但仍然在上马新项目,新增产能甚至超过压缩产能,抵消了压缩产能的效果。中国钢铁工业协会公布的数据显示,2014年我国淘汰炼铁产能3000万吨左右,同时新增炼铁产能3000万吨,虽然较2013年下降36.2%,较2012年降幅过半,但新增炼铁产能与淘汰炼铁产能基本相当,当年全国实际炼铁总产能较上年基本未变。

从需求端看,“十二五”以来,我国经济增长持续放缓,从2011年的9.3%降至2015年的6.9%。经济下行造成总需求下降,致使在产能已经压缩的情况下,相对的产能过剩情况并未好转。以煤炭行业为例,在经济下行、能源结构转换与新能源消费增加的情况下,我国煤炭行业自2012年起步入寒冬,甚至出现了“量价齐跌”的惨烈景象。国家统计局的数字显示,到2015年年末,全社会存煤已持续48个月超过3亿吨。但国内煤矿现有生产能力40亿吨左右,在建规模11亿吨,我国煤炭产能过剩问题十分突出。

从国际经验看,世界上发达国家和地区(如欧洲、美国、日本)均经历过产能过剩阶段。这些国家陆续花了20~30年的时间才慢慢化解掉过剩产能。因此,我国化解产能过剩不可能一蹴而就,也不能操之过急。

2013年10月发布的《指导意见》给出了5年的时间,今年2月颁布的化解钢铁与煤炭行业产能过剩的意见又提出了5年的时间。实际上把政策执行期限由原来的2018年延长至2020年。中国企业家调查系统此前发布的调查报告同样显示,71%的企业认为产能过剩“非常严重”或“比较严重”。超过一半的企业认为,要消化目前的过剩产能,至少需要3年以上的时间。从治理产能过剩的经验看,3~5年的时间仍然是不够的。

回顾治理产能过剩的历史,可以看出,产能过剩的发生是反反复复,屡次治理,又屡次反弹。产生产能过剩的原因一直基本相同,治疗对策也基本相近,而导致政策失效的原因也基本相同。例如,在我国,特别是地方因追求高增长而导致产能过剩这一重要原因一直没有明显变化。由于存在过度追求速度和投资偏好的体制机制动因,地方行为上必然要人为压低生产要素等投资品价格支撑投资高增长,无论是各地招商引资中的竞争性压价政策—土地、税收优惠,不计成本,还是要素价格市场化的迟滞,本质上都是过度干预资源配置产生的市场信号扭曲。

“在回顾了2009年的研究报告之后,我们发现当时提出的在今天仍然有效。我们希望2016年的分析和可以推动中国的政策制定者采取实际行动。”伍德克说。

因此,未来化解产能过剩要“以史为鉴”,充分借鉴前期的经验与教训,政策的制定必须既充分考虑现阶段的体制特点与经济,分析前期政策的得失,纠正政策执行中的失效,同时又前瞻未来,与体制的目标衔接,从而在执行中不断提升政策的针对性与有效性。

我国化解产能过剩一直以压缩产能、总量控制为主要手段。这种手段的不足在于仅从供给侧出发调节产能过剩,而产能过剩状况是由供需两个方面的状况决定的。这种调控目标与结果一再的现象,需要决策部门认真反思。要吸取“越控制总量,投资越踊跃,产能越过剩”的教训。

一是建立产能利用率评估和预警制度。首先,提升宏观经济走势的预测水平,减少对微观经济的直接管制和干预,将现行企业统计、景气指数分析与产能利用率评价结合起来,逐步建立起统一的行业产能过剩评估指标体系和预警系统,让企业和投资者及时准确地了解行业产能及相关信息,决策进入或退出市场行为,商业银行据此控制信贷投向和规模,防止投资过度,规避金融风险;其次,“总量控制”的产业政策思以及建立在此基础上的项目审批准入制度,最终改审批制为核准制,并且要以能源资源、和安全生产作为前置性条件,监管方式也应该从前置性审批,转变为事中和事后的过程监管,提控水平。

二是差异化不同性质过剩产能的调控方法,对于不同性质的产能过剩,需要分业施策、多管齐下。对技术落后产能的企业,依照国家法律和法规关停、淘汰,防止这类企业在市场出现短期需求趋旺、价格上涨时“死灰复燃”;对结构性缺陷导致的“低水平”过剩产能实行“有保有压”的调控措施,利用信贷、财税、价格等经济政策杠杆“扶优汰劣”,引导行业内部结构调整;对因购买力水平低、有效需求不足产生的相对性产能过剩和部分行业出现的阶段性产能过剩,加强规划引导,提高企业集中度,引导企业站术进步前沿、产品更新换代趋势进行结构调整。

从以往政策执行的教训看,一些设计初衷良好的政策没有得到有效贯彻执行,或者被政策受力方化解,致使政策未能发挥应有的效果。调查显示,各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时,一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能,至今仍然在运行,没有被淘汰。这些现象的一再出现,已经严重削弱了产业政策和部门的权威性和公信力。原工信部部长李毅中曾表示,部门在调控淘汰落后产能上力度还不够,措施不得力。

应该说,在目前的体制下,上述政策还是有“用武之地”的,但必须严格执法,加管的力度,不折不扣地执行各项政策法规,切不可姑息手软。一是建立巡视检查制度,由发改委、工信部等部门组成检查组,定期巡视检查。这样才能发现那些违规未申报的新项目。二是强调行政问责制的使用。在这方面,有些地方在治理污染上已经创造了很好的经验,一些地方提出“治河先治污,治污先治官,治官先治人”的铁腕治污措施,收到很好效果。

由于产能过剩的产生与我国经济与体制的复杂性具有高度的相关性,因此,产能过剩的治理也必须其它相关配套政策的支持。

一是深化行政管理体制。包括重塑中央和地方财政关系和地方官员的评价和升迁体系。伴随新预算法的实施,支出应该更加透明和更好地得到社会监督以避免地方政之间通过各种形式的补贴开展投资和经济增长方面的攀比。而加快地方官员评价和升迁体系的,则有助于消除地方对企业投资行为的过度干预。

二是完善财税支持政策。各级财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度,完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业,其出口设备及产品可按现行享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策。

三是继续落实有保有控的金融政策。对整合过剩产能的企业,积极稳妥开展并购贷款业务。大力发展各类机构投资,鼓励创新基金品种,开拓企业兼并重组融资渠道。加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序,完善海外投资保险产品,研究完善“走出去”投融资服务体系,支持产能向境外转移。

四是完善和规范价格政策,深化资源型产品价格。按照体现资源稀缺性和成本的原则,深化水、电、油、气、矿等资源价格。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业,能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能,实施差别电价和惩罚性电价、水价。

五是落实职工安置政策。据报道,未来2至3年,若产能过剩最严重的行业减产30%,将造成裁员300万人。这些工业包括:钢铁、煤炭开采、水泥、造船业、炼铝和平板玻璃。各级要切实负起责任,将化解产能严重过剩矛盾中企业失业人员纳入就业扶持政策体系,按落实好其社会保障待遇,依法妥善处理职工劳动关系。

由于产能过剩反映了经济运行中供给与需求的相对状况。从根本上看,只有运用市场化办法才能建立化解产能过剩的长效机制。前不久,李克强总理在太原主持召开钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会时指出,要更加注重运用市场化办法化解过剩产能。从国际经验看,美国当年化解产能过剩主要是靠市场优胜劣汰、自然出清。美国每年企业间购并重组以及破产数量数以万计,加之发达的风险投资和资本市场支持,为市场机制发挥作用创造了条件。

从我国当前情况看,产能过剩在各个行业都存在,原材料行业如水泥、玻璃,机械行业如汽车、造船,新兴产业如光伏、风电等,都有产能过剩的现象,产能利用率大约都在70%左右,但汽车行业甚至水泥行业的效益都好于钢铁行业。统计局数据显示,2014年钢铁业利润率2.2%,低于工业企业5.91%的平均水平,更是远低于汽车制造业8.99%的水平。即使在钢铁行业内部,也不是每个企业都亏损。在市场经济下,应当发挥市场倒逼机制作用,要靠市场机制起作用,通过市场竞争化解过剩产能,实现优胜劣汰。这才是化解产能过剩的“治标”之策。

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